日本为应对自然灾害推出“下期计划”
作者：高荣伟     时间：2025-11-10

日本为应对自然灾害推出“下期计划”

文  高荣伟

为应对频发的自然灾害，日本公布了旨在建设抗灾强国的国土强韧化下期计划草案。

2025年4月1日，日本政府公布了旨在建设抗灾强国的国土强韧化下期计划草案（以下简称“下期计划”），以应对自然灾害和基础设施老化问题。据了解，下期计划面向2026年度至2030年度，项目规模超过20万亿日元（约合人民币9710亿元），相比于2021年度至2025年度现行计划的约15万亿日元，有了大幅提升。

国土强韧化计划的发展背景

作为一个由6800多个岛屿组成的国家，日本拥有37.8万平方千米的国土面积和高达400多万平方千米的辽阔海域。同时，其位于太平洋板块与亚欧板块的交界处，地处环太平洋火山地震带。正是这种独特的地理环境，使得日本成为世界上最容易遭受自然灾害的国家之一。

据报道，日本国内活火山有二百多座。据日本防灾科学技术研究所统计，仅2024年，日本就发生震度1级以上地震2158次，平均每天6次。2024年1月1日下午，能登半岛7.6级地震造成260人死亡，2000栋房屋倒塌。8月，位于南海海槽西端的宫崎县发生7.1级地震，强大的震感瞬间让城市陷入混乱。

除了地震，海啸、台风、暴雨等也时常侵扰日本。据1975—2020年全日本气象站的记录，50毫米/小时以上的降雨平均每10年增加30次。2011—2022年间，台风、暴雨极值一再更新，洪水、泥石流多次冲毁河堤，吞噬生命与财产。另据《东京日报》报道，2011年3月11日发生的9.0级强烈地震，不仅引发了海啸、核泄漏，还使得整个日本岛往东移了三米半。

在这样残酷的自然灾害面前，日本社会的防灾减灾理念发生了转变：仅仅基于“防护”理念、以基础设施整备为中心的对策，不足以有效减少人员伤亡，也难以降低经济损失。因此，为了最大限度地保护国民生命安全，日本政府提出了国土强韧化计划，旨在通过加强建筑物的抗震性能、改善排水系统等，提高日本应对自然灾害的能力。

日本的国土强韧化计划由基本法和基本计划构成。2013年12月，日本议会制定了《国土强韧化基本法》，成为推动国土强韧化的法律基础。基本计划更加多样，包括国家层面的“国土强韧化基本计划”“国土强韧化年度计划”“国土强韧化行动计划”和地区层面的“地域强韧化计划”等。

据《东京日报》介绍，日本政府正在制定的“下期计划”是现行“5年加速化对策”的后续计划，也是根据修订后的《国土强韧化基本法》制定的首个“实施中期计划”。据报道，日本政府早在2020年12月11日召开的内阁会议上，就敲定了2021—2025财年的国土强韧化5年加速化对策，旨在推进抗灾能力的地区建设。此计划中，中央政府各部门将重点实施修缮老化的基础设施等总计123个防灾减灾项目，并力争实现提前完工等目标。

应对自然灾害的“韧性”举措

日本此次推出的下期计划，主要包括三方面内容。

第一，防范南海海槽大地震和暴雨灾害。南海海槽每100—150年就会发生一次大规模地震，震级往往达到8级以上。据记载，1707年和1854年发生的地震，都曾造成毁灭性灾难。有关专家介绍，自20世纪40年代以来，南海海槽地震带已进入新的活跃周期。如果再次发生大地震，可能波及西起冲绳东至福岛的广大区域，造成29.8万人死亡，经济损失达1.8万亿美元，后果不堪设想。

面对大地震威胁，日本近年来积极寻求防灾措施：制定建筑抗震标准，要求新建大楼必须拥有抗9级地震能力，同时在沿海地区修建海啸避难塔与堤坝；每年开展大规模防灾活动，要求居民进行防灾逃生演练；升级海底传感网络（DONET、S-net），提升地震预警能力。

据《朝日新闻》报道，2025年4月14日，中国驻日本大使馆发布了一项紧急提醒，警示在日中国公民及计划赴日人员注意防范地震灾害。此举的核心依据是日本政府3月31日发布的《南海海槽大地震风险评估报告》。报告提到，未来30年内，该区域发生8级以上特大地震的概率从70%提升至80%，这意味着一场巨大的危机正在悄悄逼近。

第二，道路桥梁修缮及维护。下期计划将道路桥梁修缮及维护纳入其中，部分原因在于2025年1月28日发生在埼玉县八潮市的一处道路塌陷事故。据报道，此次事故是地下污水管道腐蚀老化所致。1月28日上午，八潮市某住宅区的一处县道交叉口突然发生路面塌陷，出现了一个直径约10米、深约10米的大坑，一辆正常行驶的卡车坠入其中，司机是一名74岁的男性。1月29日凌晨，事发地又出现了一个长约10米、宽约7米的大坑，与第一个大坑相连，深度无法测定。事故发生大约一周后，坠车的坑洞直径从10米扩大到40米。由于沙土和水不断流入坑中，救援工作进展缓慢。

事发不久，埼玉县政府成立了“恢复方法研究委员会”。由于地下状况复杂，涉及面广，该委员会委员长森田弘昭推测，“事故现场需要两三年时间才能恢复如常”。

根据下期计划，日本中央和地方政府需要尽快维护的桥梁约有9.2万座，修缮完成率要从2023年度的55%提高到2030年度的80%，并计划于2051年度全部完成。

第三，在计划期间将实施约320项措施，包括应对南海海槽大地震、首都直下型地震以及改善疏散点环境等。

东京作为日本最大城市和国家政治经济中心，人口密度高，自然灾害隐患大，伤亡损失风险高。东京科学大学最新研究显示，东京湾北部地下有多座隆起的“海山”，可能导致地震频繁发生，甚至可能引发7级的首都直下型地震。日本政府2023年发布的《首都直下地震对策报告》中明确提到：未来30年内，东京首都圈发生7级以上直下型地震的概率高达70%。一旦发生，预估死亡人数将超2.3万人，经济损失达95万亿日元。东京消防厅的测试数据更触目惊心：如果7级地震发生在工作日白天，仅东京核心区就会有42万人被困在办公楼内，8.5万部电梯停运。

东京地震频发，其安全避险之道，正在于城市“强韧化”（韧性）和防灾治灾水平的提升。为此，东京城市整备局编制了“防灾城市建设规划”，包括木质建筑密集区治理、建筑安全性提升、避难场所和避难道路空间规划、灾后恢复重建措施和保障、综合水利措施推广等主要内容。事实上，历届东京政府都将城市防灾作为政府治理的重头戏，“东京2040”战略规划也将“安全东京”列为核心发展愿景之一。为落实城市整体安全战略发展要求，东京建立了完整的防灾规划体系，制定了综合性的《东京国土强韧化地区规划》、主要区域防灾规划（包括地震、风灾和洪水灾害、火山爆发、大规模突发事故、核事故灾难）和相关专业防灾规划等。东京要求1981年前建造的老旧建筑强制加固，2024年起新建住宅抗震标准提升至“抗7级不倒”。

此外，下期计划还就个别项目提出了数值目标。例如，吸取能登半岛地震导致长期停水的教训，到2030年度，要把连接疏散点等重要设施的上下水道的耐震改造比例从2023年度的15%提高到34%，并在2054年度全部完成。